„Es ist immer ein chaotischer Prozess.“

6th Global Table diskutiert die Grenzen internationaler Schutzverantwortung

 

18.07.2016 | BMW Stiftung | Europa und die neuen Gestaltungsmächte

Rund 1,5 Milliarden Menschen – 20 Prozent der Weltbevölkerung – leben in fragilen oder von Konflikten betroffenen Staaten und Regionen. Die wirtschaftlichen Auswirkungen von Gewalt betrugen allein in den vergangenen zehn Jahren insgesamt 137 Billionen US-Dollar. Nicht zuletzt diese erschreckende Zahl macht die Dringlichkeit des Themas „Neue Ansätze von Regierungsführung in fragilen Gesellschaften“ deutlich.

Ergebnisse:

Erste Ergebnisse des 6th Global Table werden Veröffentlichungen sein, die Teilnehmer zurzeit gemeinsam verfassen. Die Themen der Artikel: „Die Koalition der Betroffenen“, „Chancen und Risiken von sozialen Medien bei Konflikt-Prävention und Post-Konflikt-Management“ und „Wie kann verhindert werden, dass der Kongo zur Destabilisierung der Region beiträgt?“


26 Teilnehmer aus 17 Ländern trafen sich im niederländischen Santpoort nahe Amsterdam zum 6th BMW Foundation Global Table, der in Partnerschaft mit dem The Hague Institute for Global Justice veranstaltet wurde. Sie diskutierten, welche Normen, Akteure, Institutionen und Instrumente nötig sind, um erfolgreiche Konfliktprävention zu betreiben und Post-Konflikt-Gesellschaften wiederaufzubauen. Es war der Auftakt für vier weitere Global Tables unter dem Motto „Rethinking Governance“ und gleichzeitig der Startschuss für den zweiten Zyklus dieser Veranstaltungsreihe.

Bei den Diskussionen in Santpoort wird schnell deutlich, dass es der internationalen Staatengemeinschaft nicht an Werkzeugen und Normen mangelt, um effektiv zu handeln. Stattdessen fehlt es am politischen Willen sowie an lokalen Akteuren, die es für den Aufbau stabiler Gesellschaften braucht; ein weiteres Hindernis sind korrupte Regierungen in den von Konflikten betroffenen Staaten. Savita Pawnday, stellvertretende Direktorin des Global Center for the Responsibility to Protect in New York, betont: „Politischer Wille lässt sich nie einfach voraussetzen, man muss ihn erzwingen. Und dazu braucht es kluge Lobbyarbeit.“


Doch warum mangelt es bei den Schlüsselakteuren, vor allem den ständigen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrates, an politischem Willen, wenn Konfliktprävention doch international politische Priorität hat? Was muss anders gemacht werden, um den Ausbruch, die Eskalation und das Wiederaufflammen gewalttätiger Konflikte zu verhindern? Konflikte kosten Menschenleben, hemmen die wirtschaftliche Entwicklung und zerstören den sozialen Zusammenhalt – und dennoch wird im Frühstadium eines Destabilisierungsprozesses zu wenig dagegen getan. Üblicherweise werden mehr Ressourcen darauf verwendet, die Folgen von gewalttätigen Konflikte anzugehen als ihre Ursachen zu bekämpfen.


Ein aktuelles Beispiel ist die krisengeschüttelte MENA-Region, in die der 7th BMW Foundation Global Table im September führen wird: „Die Situation in Libyen bleibt gefährlich. Nicht nur für die Libyer selbst, sondern auch für die Menschen in den Nachbarländern“, berichtet Teilnehmer Claudio Cordone, Leiter der in Tunis ansässigen Abteilung für Menschenrechte, Übergangsjustiz und Rechtstaatlichkeit der Unterstützungs-Mission der Vereinten Nationen in Libyen.

Cordone zufolge sorgen die durchlässigen Grenzen im Süden des Landes dafür, dass bewaffnete Kämpfer der Terrormiliz Islamischer Staat nach Tunesien einsickern. „Falls sich die Lage verschlechtert und immer mehr Verletzte oder Vertriebene gezwungen sind, nach Tunesien auszuweichen, gerät das Land dadurch zusätzlich unter Druck.“ Ein klassischer Fall für Konfliktprävention. Eigentlich.

  • Politischer Wille

Beim Rückblick auf vergangene Konflikte und bei der Analyse noch bestehender Auseinandersetzungen sind sich die Global-Table-Teilnehmer schnell einig: Die Umsetzung von Strategien zur Prävention oder Lösung von Konflikten scheitert nicht an mangelnden internationalen Normen oder unzureichenden Mitteln. Sie scheitert an falschen Konzepten, fehlender Kenntnis der Situation vor Ort, der unzureichenden Einbindung lokaler und nationaler Akteure und vor allem am fehlenden politischen Willen.

Auch wenn die Gefahr besteht, dass die nationalen Regierungen der von Konflikt betroffenen Staaten korrupten Netzwerken angehören, ist es zur Beendigung von Konflikten unerlässlich, lokale Akteure einzubinden. Damit internationale Unterstützungsmaßnahmen nachhaltig implementiert werden können, die nationale Versöhnung und der Aufbau stabiler Gesellschaften gelingen kann, braucht es tragfeste Rahmenbedingungen vor Ort. „In den letzten zehn Jahren ist es weitgehend Konsens geworden, dass nationale Akteure sehr wichtig sind – bei jeder Art von Friedensprozess, Konfliktlösung oder Entwicklung“, sagt Savita Pawnday vom Global Center for the Responsibility to Protect.

Sie betont auch, wie wichtig es sei, die Sichtweisen und Bedürfnisse vor Ort zu berücksichtigen. „In der Vergangenheit hat die UNO mitunter sehr ungeschickt agiert. Anstatt sich mehr mit anderen abzustimmen und zuzuhören, was gebraucht wird, ist sie einfach davon ausgegangen, dass jede Nation Demokratie, freie Marktwirtschaft und ein System wie in Europa oder Nordamerika haben will. Das war nicht unbedingt von Erfolg gekrönt.“
Die naheliegende Frage ist allerdings: Wer sind die „wichtigen lokalen Akteure“ in einem komplexen, oft undurchsichtigen Konflikt? Gibt es bei der Auswahl von Gesprächspartnern „rote Linien“? Mit wem redet man?

„Mit jedem, der nicht strafrechtlich verfolgt oder verurteilt ist.“ Das jedenfalls sagt Samuel Zbogar, Sonderbeauftragter der Europäischen Union in Kosovo. „Die politischen Führer suchen nicht wir aus, sondern wir müssen mit denjenigen Leuten arbeiten, die in Führungspositionen gewählt wurden.“ Die Grenze sei ganz klar eine juristische. „Sobald jemand wegen Korruption angeklagt ist, sprechen wir nicht mehr mit ihm oder ihr.“


Doch selbst wenn alle Konfliktparteien an einen Tisch geholt werden können, garantiert das noch lange keine erfolgreichen Verhandlungen. Die Beispiele Libyen, Syrien oder auch Jemen zeigen, welche Konsequenzen drohen, wenn nationale Regierungen vor oder während des Konflikts unfähig oder nicht willens sind, die Zivilbevölkerung zu schützen – geschweige denn Unterstützung bei der internationalen Staatengemeinschaft anzufordern.

Was dann droht, beschreibt UN-Mitarbeiter Claudio Cordone als Gratwanderung: „Geht es um die Schutzverantwortung und vor allem um eine Intervention der internationalen Staatengemeinschaft, dann wird es schwierig. Ist das Land noch nicht vollends in die Krise abgerutscht, ist der Widerstand im Namen der nationalen Souveränität noch größer.“ Die verschiedenen Stadien der Schutzverantwortung seien fließend und gerade das mache Kommunikation und Umsetzung oft so schwer. „Es gibt keine klare Unterscheidung zwischen Prävention, Schutz und Wiederaufbau. Es ist immer ein chaotischer Prozess und man muss bei der Intervention immer flexibel bleiben.“

  • Zielsetzungen der internationalen Staatengemeinschaft

Welche Ziele verfolgen internationale Organisationen mit ihren Missionen, wenn es um die Prävention oder Beilegung von Konflikten geht? Eine überaus kontrovers diskutierte Frage, auch beim 6th BMW Foundation Global Table in Santpoort. Unter welchen Umständen dürfen die Vereinten Nationen zum Schutz der Bevölkerung in einen innerstaatlichen Bürgerkrieg eingreifen? Dürfen sie oppositionelle Kräfte im Kampf gegen eine amtierende Regierung unterstützen? Nicht erst seit dem Einsatz der Nato in Libyen wird darüber gestritten. Dort wurde erstmals eine Resolution des Sicherheitsrats genutzt, um die Zivilbevölkerung vor der eigenen Regierung zu schützen und den Weg für eine politische Neuordnung zu ebnen.

Das Vorgehen der Nato provozierte heftige Kritik, da es durch den Sturz des libyschen Präsidenten Muammar al-Gaddafi den Regimewechsel ermöglichte. Jene Staaten, die dem Konzept der Schutzverantwortung, oder englisch: Responsibility to Protect (R2P), skeptisch gegenüberstehen, sahen sich in ihren Befürchtungen bestärkt, dass es als Vorwand dienen könne, um unrechtmäßig in die inneren Angelegenheiten eines betroffenen Staates einzugreifen. „Die Diskussion, in welchem Maße man Zivilisten mit militärischer Gewalt beschützen kann, ohne sich auf die ein oder andere Konfliktseite zu stellen, ist noch lange nicht zu Ende geführt“, erklärt Claudio Cordone.

  • Beispiel Mazedonien

Abi Williams, Präsident des The Hague Institute for Global Justice, zeigt am Beispiel der Präventiveinsatztruppe der Vereinten Nationen in Mazedonien Faktoren einer positiv verlaufenden UN-Mission auf. Williams diente von 1994 bis 2000 als Sonderassistent des Sonderbeauftragten des Generalsekretärs in drei Friedensmissionen der Vereinten Nationen: in Mazedonien, Haiti und Bosnien-Herzegowina. Als fünf Hauptgründe für den Erfolg der Präventionsanstrengungen in Mazedonien nennt er: politischer Wille, Frühwarnung und früher Einsatz, ein klares Mandat, angemessene Ressourcen und Koordination zwischen den einzelnen Organisationen.

Die mazedonische Regierung selbst hatte frühzeitig Unterstützung angefordert, und die Vereinten Nationen hatten zügig reagiert. Durch die Kooperation mit den politischen Verantwortlichen konnte die UN ihr Mandat und ihre Ressourcen der Situation anpassen. Außerdem wurden Zivilgesellschaft und regionale Organisationen in Entscheidungen miteingebunden.

  • Verständnis der Konfliktursachen

Einig sind sich die Teilnehmer darin, dass nichtstaatliche Akteure – nationale, regionale und internationale NGOs, die sich dem Schutz der Menschenrechte verpflichtet haben – über ein dichtes Netzwerk von Beobachtern verfügen. Ihre Einschätzungen können eine wichtige zusätzliche Informationsquelle darstellen, auf die sich die internationalen Entscheider stützen können.
Zwar wird es auch in Zukunft kaum möglich sein, alle denkbaren Situationen im Voraus zu erfassen. Wenn aber mehr Klarheit darüber besteht, was R2P bedeutet – und was nicht – und welche Konsequenzen mit seiner Anwendung verbunden sind, dürfte die allgemeine Anerkennung des Konzepts steigen.

Darüber hinaus muss eine erfolgreiche Friedensmission – unabhängig vom Einsatz militärischer Mittel als letztes Mittel – auf den Kapazitäten nationaler und lokaler Akteure aufbauen, die nicht Teil der oft korrupten Machteliten sind. Eine zentrale Frage ist, wie Anreize und Hebel geschaffen werden können, um die richtigen Partner auf lokaler und nationaler Ebene zu ermutigen, Teil der Lösung anstatt Teil des Problems zu werden. „Solange es gelingt, lokale Regierungen und relevante Akteure in die  Präventionsdiskussion einzubinden, umso leichter ist es, Best Practices zu entwickeln“, erklärt Andrea Gualde, Referentin für Lateinamerika am Auschwitz Institute for Peace and Reconciliation in Buenos Aires.

Zunächst müsse jedoch immer die Bereitschaft im Vordergrund stehen, einen drohenden Konflikt überhaupt wahrzunehmen. „Eines der ersten Dinge, um die man sich kümmern muss, ist die Identifikation potenzieller Konflikte. In jeder Gesellschaft gibt es leicht verletzbare Gruppen von Menschen und ungelöste Probleme, die einen größeren Konflikt auslösen können.“

  • Einbeziehung der „Anderen“

Es sind zumeist die „üblichen Verdächtigen“, die Machteliten und Konfliktparteien, die bei den Verhandlungen am Tisch sitzen. Viel zu selten werden die „Anderen“ – also zum Beispiel Bürgermeister, einflussreiche Bürger, Geschäftsleute, Religions- oder Stammesführer – in die Suche nach Lösungen einbezogen. Doch sie sind es, die sowohl die politische Führung als auch die gesellschaftliche Basis beeinflussen können. Sie sind es, die zu glaubwürdigen Agenten für den wirtschaftlichen und sozialen Wandel ihres Landes und für Frieden werden können. Dies gilt nicht zuletzt für Frauen, die zwar stets von Konflikten betroffen, aber selten an ihrer Prävention oder Lösung beteiligt sind. „Es ist absolut wichtig, dass die Stimmen von Frauen in Friedens- und Sicherheitsfragen nicht nur zitiert werden. Sie müssen auch ganz deutlich gehört werden“, fordert Alfredo Zamudio, Direktor des Nansen Center for Peace and Dialogue in Lillehammer.

Auch die Zusammenarbeit mit kreativen Köpfen aus Bereichen wie Stadtentwicklung oder Kommunikation wurde bisher vernachlässigt. Mit verantwortungsvollen Führungskräften aus allen Bereichen der Gesellschaft können robuste, landesweite Netzwerke geschaffen werden, die zum Beispiel einer weiteren Radikalisierung und gesellschaftlichen Zersplitterung entgegenwirken, so die Einschätzung der Teilnehmer, die ebenfalls aus verschiedenen Sektoren und Berufen kommen.

  • Digitalisierung und soziale Medien

Der Erfolg einer Mission hängt auch von der Art der Kommunikation ab. Sozialen Medien kommt eine immer wichtigere Rolle zu. Durch sie kann es gelingen, lokalen Akteuren Gehör zu verschaffen und Gruppen, die ansonsten ungehört bleiben, die Chance zu geben, sich zu artikulieren. Durch sie kann sich auch die internationale Staatengemeinschaft mehr Einflussmöglichkeiten verschaffen. Doch die Nutzung dieser Netzwerke bleibt ambivalent, denn schließlich stehen sie allen Seiten zur Verfügung. „Die sozialen Medien können auch ein Abbild des Hasses sein“, sagt Alfredo Zamudio. „Wir sollten sie jedoch so nutzen, dass sie das Beste im Menschen widerspiegeln.“

Ist politischer Wille für Frieden eine Frage des richtigen Marketings? Auch diese Frage stellten sich die Teilnehmer in Santpoort. Wieso gelingt es etwa der Terrororganisation Islamischer Staat mit ihren Kampagnen, Tausende junger Menschen von ihren Ideen zu überzeugen? Könnte nicht auch die UN mit digitalen Kampagnen und über Social-Media-Kanäle effektiver für ihre Sache werben und so mehr Unterstützer auf nationaler und internationaler Ebene finden? Geht es nach UN-Mitarbeiter Claudio Cordone, ist die Antwort ein klares Ja! „Die sozialen Medien sind ein sehr wichtiges Instrument, um eine Botschaft auf die Agenda zu setzen und zu kommunizieren.“ Auf diese Weise könnten die Ziele einer Mission gerade jungen Menschen besser erklärt werden. „Was will man erreichen? Welche Positionen hat man?“


Fest steht: Soziale Medien bringen auch offene Fragen und Risiken mit sich. Informationen müssen nicht zwingend verständlicher werden, nur weil sie Teil des weltweiten digitalen Grundrauschens sind. Wie kann der Wahrheitsgehalt geprüft werden? Die Absender von Botschaften müssen transparent sein. Sonst sind Lügen, Hassreden und einer möglichen Radikalisierung Tür und Tor geöffnet.

  • Rechtsstaatlichkeit: eine wesentliche Rahmenbedingung für Frieden und Versöhnung

Wie kann eine Gesellschaft, die durch Bürgerkriege und Gräueltaten zerrissen ist, wieder zueinanderfinden? Wie können Menschen, die gegeneinander gekämpft haben, dazu gebracht werden, wieder miteinander zu sprechen und sich zu vertrauen? Rechtsstaatlichkeit und soziale Gerechtigkeit sind unverzichtbar, damit die Gesellschaft Vertrauen in die Regierung und in staatliche Institutionen zurückgewinnt. Doch Vergangenheitsbewältigung – also auch die strafrechtliche Aufarbeitung von Verbrechen – ist ein schwieriger Prozess, bei dem die Wunden der Konflikte immer wieder aufbrechen und schmerzhafte Erinnerungen hervorgerufen werden.

Global-Table-Teilnehmerin Edita Tahiri, Ministerin für Dialog der Republik Kosovo, kann darüber viel berichten – schließlich war sie maßgeblich an den Friedensverhandlungen für ihr Heimatland beteiligt. „Es ist schon paradox: einerseits will man den Menschen helfen und ihnen Freiheit und Frieden sichern, andererseits sitzt man mit denjenigen Menschen an einem Tisch, die deine Nation zerstören.“ Die Teilnehmer sind sich einig, dass sich das Konzept der Rechtsstaatlichkeit, wie es in vielen westlichen Staaten praktiziert wird, in fragilen Staaten nicht immer formell etablieren lässt. Es ist daher nötig, von bestehenden informellen Mechanismen Gebrauch zu machen, auf die Wertesysteme der jeweiligen Gesellschaften aufzubauen und sich auch jenseits formaler Institutionen und juristischer Prozesse, die womöglich nur in rudimentärer Form existieren, zu orientieren.

Ein Schlüsselelement ist Verantwortlichkeit. Korruption sei eine Folge der Exklusion; die Anerkennung leicht verletzbarer Gruppen daher notwendig. Es gelte, parallel zu den Sicherheitsstrukturen, in kleinen Schritten nach und nach eine Kultur der Rechtsstaatlichkeit aufzubauen. Das Gesetz muss für alle gelten, einschließlich der Eliten, die oft eine Sonderbehandlung für sich einfordern.

Ein wichtiger Faktor bei der erfolgreichen Konfliktprävention und Friedensaufbau ist auch die Frage, bis zu welchem Maß sich die internationale Gemeinschaft engagiert: wo es gilt, zwischen Stabilität und Demokratie abzuwägen, sind für den Anfang Elemente einer sogenannten „good enough governance“ ausreichend, um eine Kultur der Rechtsstaatlichkeit aufzubauen. Wesentlich bei der Etablierung eines neuen Gesellschaftsvertrags sei das Prinzip der „gleichen und gerechten Behandlung“, so die Teilnehmer.
Diverse Aspekte dieses Themas werden beim nächsten Global Table aufgegriffen werden, der sich mit der Frage eines neuen Gesellschaftsvertrags für Tunesien beschäftigt.

Fazit

Nationale und vor allem lokale Akteure müssen bei der Lösung von Konflikten eine größere Rolle spielen. Es bleibt dennoch die Frage: Was kann national erreicht werden? Und was kann nur mit Unterstützung der internationalen Staatengemeinschaft gelöst werden? Um einer Intervention, die auf langfristigen Frieden abzielt, größere Legitimität und Effektivität zu verleihen, ist es entscheidend, die Schlüsselrolle neuer gesellschaftlicher Akteure anzuerkennen. „One size fits all“-Ansätze funktionieren nicht. Kultur, Geschichte und Tradition spielen eine entscheidende Rolle bei der Analyse und der Lösung von Konflikten.

Nach drei Tagen intensiver Debatten im Landgut Duin & Kruidberg an der niederländischen Nordseeküste ist allen Teilnehmern klar: Die aufgeworfenen Fragen werden bei den nun folgenden Global Tables weiterverfolgt, Ideen und Lösungsansätze weiter entwickelt. Wie dies ganz konkret aussehen kann, wird der 7th BMW Foundation Global Table in Tunesien unter die Lupe nehmen. Titel: „Ein neuer Gesellschaftsvertrag: Warum wir ein Scheitern verhindern müssen.“ Die Arbeitsergebnisse aus Santpoort sollen dann in Sidi Bou Said als Grundlage dienen für die Diskussionen über eine Demokratie, die kurz davor steht, zu kippen – und dabei eine ganze Region mitreißen könnte.

Autoren: Jessica von Farkas, Sabine Porn