Konfliktprävention und Friedenskonsolidierung

Neue Ansätze sind dringend nötig

 

19.10.2016 | Michael Schaefer und Abi Williams | Europa und die neuen Gestaltungsmächte

Seit 2015 ringt Europa um eine angemessene Antwort auf die Flüchtlingskrise, die durch anhaltende Konflikte in Syrien, Afghanistan, Irak und anderen Schauplätzen in der MENA-Region sowie im südlichen Afrika ausgelöst wurde. Zu den Ursachen für die beispiellose Zwangsmigration gehören bewaffnete Konflikte, mangelnde wirtschaftliche Entwicklung, schwache Regierungen, Armut und die Folgen des Klimawandels.

Das schier grenzenlose Leid sowie die schwindelerregenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Kosten bewaffneter Konflikte zeigen deutlich, wie notwendig Konfliktprävention und Friedenskonsolidierung sind. Obwohl es nicht an politischer Bereitschaft und normativen Vorgaben mangelt, bleibt es eine große – wenn auch nicht unüberwindbare – Herausforderung, diese Bereitschaft in die Tat umzusetzen und neue Konflikte zu verhindern beziehungsweise zu beenden. Um dabei wirklich Fortschritte zu erzielen, müssen Ansätze in der Konfliktprävention und Friedenskonsolidierung dringend neu bewertet werden.

Über den 6th BMW Foundation Global Table:

Im Juni 2016 veranstalteten die BMW Stiftung Herbert Quandt und das The Hague Institute for Global Justice den 6th BMW Foundation Global Table zum Thema „Neue Governance-Ansätze in fragilen Gesellschaften“. 26 Experten aus 17 Ländern diskutierten dabei, wie sich Konfliktprävention und Friedensaufbau verbessern lassen. Die Ergebnisse bildeten die Grundlage für den 7th BMW Foundation Global Table, der vom 29. September bis 2. Oktober 2016 zum Thema „Ein neuer Gesellschaftsvertrag – Warum wir ein Scheitern verhindern müssen“ in Tunesien stattfand. Beide Veranstaltungen sind Teil des zweiten Zyklus des BMW Foundation Global Table, der sich mit aktuellen Themen rund um das Thema Governance beschäftigt. Die Ergebnisse werden im November 2017 beim 2nd Berlin Global Forum zur Diskussion gestellt.


Es lässt sich trefflich darüber streiten, ob die Intervention in Libyen im Jahr 2011 die internationale Akzeptanz des Konzepts der R2P – der Responsibility to Protect – nicht gestärkt, sondern sogar geschwächt hat. Seine internationale Akzeptanz wurde beschädigt, weil die erstmals vom UN-Sicherheitsrat auf Grundlage des R2P-Prinzips gebilligte Intervention am Ende zu einem Regimewechsel führte. In Syrien gelang es auch deshalb nicht, die internationale Gemeinschaft unter Berufung auf R2P zum Handeln zu bewegen. Der Konflikt in Syrien hat nicht nur aktuell mit dem Abbruch der Gespräche zwischen den USA und Russland einen neuen Tiefpunkt erreicht. Er sorgt mittlerweile für wachsende Instabilität weit über die Landesgrenzen hinaus.

Diese Entwicklung ist eine bittere Warnung, welche Folgen eintreten können, wenn gewalttätige Konflikte nicht verhindert werden. In Syrien, wie auch anderswo, wurde effektive Konfliktprävention durch eine Reihe von Faktoren behindert: kurzfristiges politisches Kalkül; ungenügende institutionelle Kapazitäten und Ressourcen; mangelnde Kenntnisse, vor allem von lokalen Prozessen. Und nicht zuletzt durch das Fehlen von Langzeitstrategien, welche die ganze Bandbreite an Präventivinstrumenten nutzen.


In Krisenherden wie Libyen werden diese Schwierigkeiten noch durch Interessenkonflikte zwischen lokalen, regionalen und internationalen Beteiligten verstärkt. Strategische geopolitische und wirtschaftliche Interessen siegen oft über humanitäre Anliegen und den Schutz fundamentaler Menschenrechte.

Was braucht es also für eine erfolgreiche Konfliktprävention? Eine lehrreiche Antwort liefert der Fall Mazedonien: Die von 1992 bis 1999 dort stationierte Präventiveinsatztruppe der Vereinten Nationen konnte verhindern, dass Gewalt aus anderen Teilen des ehemaligen Jugoslawien in das Land überschwappte. Mehrere Faktoren trugen zu diesem Erfolg bei, darunter in erster Linie das rechtzeitig vorgebrachte Hilfegesuch des mazedonischen Präsidenten (Frühwarnung) und die unmittelbare Reaktion des UN-Sicherheitsrats. So konnten ein klares Mandat, ausreichende Ressourcen und eine funktionierende Koordination zwischen den einzelnen Organisationen sichergestellt werden (frühzeitiges und effektives Handeln).

Wie der Fall Mazedonien zeigt, liegen die Erfolgschancen von Konfliktprävention deutlich höher, wenn die externe Hilfe von der lokalen Regierung gewünscht und unterstützt wird. Wo diese Unterstützung fehlt, sollte man über Kooperationsanreize nachdenken. Auf dem Balkan war und ist die Beitrittsperspektive in die EU ein wichtiger „pull factor“, der allerdings in anderen Regionen nicht zur Verfügung steht. Die Entscheidung, ob und wie man sich in konfliktanfälligen Regionen engagiert, muss in jedem Fall auf einer realistischen und vor allem langfristigen Einschätzung der internen Bedürfnisse und externen Kapazitäten basieren. Dabei spielt die Einschätzung lokaler Akteure unterhalb der Ebene nationaler Regierungen eine zunehmend wichtige Rolle.


Für effektive Frühwarnung und zügiges Handeln sind frühzeitige, präzise Informationen, Analysen und Berichte zwingend notwendig. Informationen über die Lage vor Ort müssen dabei von einer Vielzahl von Quellen eingeholt werden, inklusive den oft übergangenen Akteuren aus dem privaten Sektor. Und sie müssen – das ist besonders wichtig – in konkrete Handlungsempfehlungen übersetzt werden.

Viele Konfliktsituationen sind vielschichtig, was eine treffende Analyse erschwert. Herrschende Eliten sind oft Teil korrupter Kreise, die unter anderem mitverantwortlich sind für die Instabilität; sie untergraben zudem Problemlösungen und verhindern Gerechtigkeit für die Bevölkerung. Deshalb ist es wichtig, vertrauenswürdige lokale Akteure wie Bürgermeister, Lehrer und religiöse Führer in den Prozess der Konfliktprävention einzubinden. Im digitalen Zeitalter spielen außerdem die sozialen Medien eine zunehmend wichtige Rolle. Über digitale Kanäle könnte etwa die Zivilbevölkerung mit existenziellen Informationen versorgt werden – und sich nicht zuletzt besser gegenseitig vernetzen und unterstützen. Eine funktionierende Kommunikation setzt natürlich Vertrauen in die Quelle der Informationen (z.B. UNO) voraus. Es ist zudem klar, dass diese Kanäle von interessierten Kreisen genauso für Desinformations- und Propagandazwecke missbraucht werden können wie dies zum Beispiel bei der Terrormiliz Islamischer Staat der Fall ist.

Es ist eine übergreifende Strategie nötig, in der die Rollen der lokalen, nationalen, regionalen und internationalen Hauptakteure klar definiert sind und die genau festlegt, welche politischen, militärischen, rechtlichen und sozioökonomischen Instrumente wann und wie angewendet werden. Eine gescheiterte Konfliktprävention oder Friedenskonsolidierung zerstört nicht nur weitere Menschenleben und destabilisiert Gesellschaften; dieses kollektive Unvermögen stellt auch eine ungeheure politische und wirtschaftliche Belastung für die internationale Gemeinschaft dar. Beispiele wie Afghanistan, Irak, Libyen, Syrien und Kolumbien zeigen, wie schwierig es ist, fragile Staaten mit einer langen Geschichte tödlicher Konflikte zu befrieden.


Obwohl jede Konfliktsituation anders ist und einer passgenauen Lösung bedarf, lassen sich einige Leitgedanken formulieren, um den Friedenskonsolidierungsprozess effektiver zu gestalten.

In ihrer Publikation The Hague Approach (2013) definiert das The Hague Institute sechs Grundregeln, um in Post-Konfliktsituationen nachhaltig für Frieden zu sorgen. Diese sind:

  • die Bedeutung sekundärer Prävention, um einen Rückfall in die Gewalt zu verhindern;
  • die Förderung einer Kultur der Rechtsstaatlichkeit zur Stärkung der für einen Rechtsstaat wesentlichen Institutionen und Verfahren;
  • Vernetzung, um die Zusammenarbeit zwischen wechselnden Konstellationen von Akteuren zu fördern;
  • ein wirtschaftsfreundliches Umfeld, um den privaten Sektor einbinden zu können;
  • der Gebrauch strategischer Kommunikation, um die Erwartungen zu managen und für ein gutes Verhältnis zwischen lokalen und internationalen Stakeholdern zu sorgen;
  • sowie ein fortlaufender Lernprozess auf Grundlage lokaler und internationaler Expertise.

Diese Grundsätze in die Tat umzusetzen ist eine komplexe Aufgabe, bei der nicht selten gegensätzliche Anforderungen unter einen Hut gebracht werden müssen. Sekundäre Prävention muss berücksichtigen, dass ein Eingreifen von außen die Dynamik eines Konflikts verändern kann. Auch andere Faktoren als die ursprünglich ausschlaggebenden können die Gewalt wieder aufflammen lassen. Wer Rechtsstaatlichkeit etablieren will, muss die Balance wahren zwischen internationalen Standards und der Berücksichtigung des lokalen Umfelds.

Dies ist oft schwierig, denn in der Zusammenarbeit mit lokalen Stakeholdern hat man es nicht selten mit „Saboteuren“ oder korrupten Eliten zu tun. Und obwohl der private Sektor wesentlich für die wirtschaftliche Entwicklung ist, können durch ihn auch Konflikte entzündet oder verschärft werden. Im Bereich der strategischen Kommunikation bedarf es klarer und eindeutiger Aussagen, da angesichts der Vielzahl der Akteure auf lokaler, regionaler und internationaler Ebene oft eine Kakophonie verschiedener Stimmen entsteht.

Bei der Konfliktprävention wie auch der Friedenskonsolidierung stellen die sozialen Medien ein wichtiges Element der strategischen Kommunikation dar. Die Teilnehmer des Global Table in Santpoort haben deshalb vorgeschlagen, eine Art „Handbuch Strategische Kommunikation für Friedensstifter“ zu erarbeiten, das dabei helfen kann, wichtige Akteure miteinander zu vernetzen, die junge Bevölkerung mit einzubinden und lokale Mitstreiter zu stärken.

Auch sollten Frauen im Friedenskonsolidierungsprozess eine viel größere Rolle spielen. Viele Frauen haben eine Geschäftsidee, verfügen aber nicht über die notwendigen finanziellen Mittel. Andere müssen überhaupt erst darauf vorbereitet werden, öffentliche Ämter zu übernehmen. Hier ist neben Politik und Wirtschaft besonders die Zivilgesellschaft gefragt.

Recht und Rechtsstaatlichkeit sind Hauptkriterien für langfristige Stabilität. Genauso wichtig wie die Versöhnung der kriegführenden Parteien ist es, die Täter für ihre Verbrechen zur Verantwortung zu ziehen. Internationale, regionale und sogenannte hybride bzw. gemischte Strafverfolgungsbehörden können den Ländern viel Wissen und Ressourcen zur Verfügung stellen.

In der Vergangenheit sind enorme Investitionen in die Entwicklungshilfe geflossen, die allerdings nicht immer bei den Menschen und Institutionen an der Basis ankamen, weil korrupte Regime dies verhindert haben. Um lokale Akteure und Einrichtungen zu stärken, müssen wir die Entwicklungszusammenarbeit grundlegend überdenken und andere Formen der Unterstützung lokaler Akteure entwickeln. Friedensstifter müssen sorgfältig analysieren, was in der Vergangenheit funktioniert hat und was nicht und gleichzeitig flexibel auf die jeweilige Lage vor Ort reagieren. Friedenskonsolidierung ist nicht nur eine Wissenschaft, es ist auch eine Kunst. Den erforderlichen politischen Willen auf allen Ebenen zu etablieren, ist eine permanente Herausforderung. Anhaltende politische Unterstützung auf internationaler Ebene lässt sich nur phasenweise garantieren, da die außenpolitischen Entscheidungen von Regierungen oft innenpolitischen Zwängen folgen.

Effektive Konfliktprävention und Friedenskonsolidierung erfordern aber langfristiges Denken über innenpolitische Wahlperioden hinaus sowie anhaltende Aufmerksamkeit und erhebliche Ressourcen, die dann nicht für dringende nationale Angelegenheiten zur Verfügung stehen. Daher müssen klare Rahmenbedingungen hergestellt werden, um konsequente politische Unterstützung auf internationaler Ebene langfristig zu sichern. Allgemeine politische Absichtserklärungen müssen in bindende Verpflichtungen gegossen werden, sie müssen auf breitem nationalen sowie internationalen Konsens aufbauen.

Die Flüchtlingskrise wird noch über Jahre, womöglich Jahrzehnte hinweg eine große Herausforderung für Europa darstellen. Daher muss die Europäische Union eine kohärente Strategie entwickeln, um die Ursachen für Instabilität und Konflikte in ihrer Nachbarschaft anzugehen. Es mangelt der EU und ihren Mitgliedsstaaten nicht an Instrumenten und Ressourcen; das Problem sind eklatante Abstimmungsdefizite zwischen Außen- und Sicherheitspolitik, Wirtschafts- und Entwicklungspolitik und anderen strategischen Bereichen. Diese mangelnde Abstimmung muss angegangen und rückgängig gemacht werden, damit die Europäische Union effektiv auf die Sorgen, Ängste und Frustrationen ihrer Bürger reagieren kann.