Im Interview: Cristina D´Alessandro

„Die Doktrin der Schutzverantwortung wird durch fehlenden politischen Willen ausgebremst“

 

31.05.2016 | BMW Stiftung | Europa und die neuen Gestaltungsmächte

Wie können gewalttätige Konflikte in fragilen Staaten verhindert und effektive Regierungen in Post-Konflikt-Staaten gefördert werden? Mit dieser Frage beschäftigt sich nicht nur der 6th BMW Foundation Global Table Ende Juni, sondern auch die Wissenschaftlerin Cristina D’Alessandro. Zu ihren Schwerpunktgebieten gehören Transformationsprozesse und Governancefragen.

Der 6th BMW Foundation Global Table in den Niederlanden geht der Frage nach, wie gewalttätige Konflikte in fragilen Staaten verhindert und effektive Governance in Post-Konflikt-Staaten gefördert werden können. Was ist in Ihren Augen die größere Herausforderung: Prävention oder Wiederaufbau?

Beide Prozesse bringen ihre eigenen Herausforderungen mit sich – ganz besonders in fragilen oder Post-Konflikt-Staaten, wo sich Governance noch schwieriger oder umstrittener gestaltet, aufgrund von Armut, Ungleichheit, des Zusammenbruchs der Wirtschaft, fehlender oder mangelhafter rechtlicher Rahmenbedingungen, ungenügender institutioneller Kapazitäten oder weil den Menschen der Zugang zu Ressourcen verwehrt oder nicht in gleichem Maße zugestanden wird.

Dennoch würde ich sagen: der Wiederaufbau – angesichts der enormen personellen und finanziellen Ressourcen, die es dafür braucht und die gerade in fragilen oder Post-Konflikt-Staaten meist nicht ausreichend vorhanden sind. Im Falle von Sierra Leone zum Beispiel wird es zwanzig, fünfundzwanzig Jahre dauern, um das Land wieder auf den Stand vor der Beendigung des elfjährigen Bürgerkriegs im Jahr 2002 zu bringen – und das ist laut Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen noch das optimistischste Szenario.

Effektive Konfliktprävention gilt international als politische Priorität, bleibt aber dennoch eher die Ausnahme. Warum?

Zu verstehen, wie, wann und warum eine instabile Situation sich zu einer echten Krise auswächst und die Auslöser für einen ausgewachsenen internen oder externen Konflikt zu identifizieren, ist oft nicht einfach. Neben einer Reihe lokaler Faktoren hängen Ausmaß und Größenordnung eines Konflikts auch von regionalen oder globalen Faktoren ab. Dazu gehören, um nur einige wenige zu nennen, zum Beispiel die regionale Dynamik, der Klimawandel, zunehmende Ressourcenknappheit, globale wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklungen oder – wie beispielsweise im Fall des arabischen Frühlings – die starke Verbreitung von Informations- und Kommunikationstechnologien. Das macht es nicht leicht, rechtzeitig und effektiv zu agieren, um präventiv zur Friedenssicherung beizutragen.

Erschwerend kommt noch hinzu, dass es angesichts der Unverletzlichkeit der staatlichen Souveränität in der internationalen Politik oft schwierig und zeitraubend ist, regionale und globale Unterstützung für eine Intervention einzuwerben. Die Doktrin der Schutzverantwortung wird durch fehlenden politischen Willen ausgebremst und leidet unter dem ineffektiven Agieren von Nationalstaaten und nichtstaatlichen Akteure. Darüber hinaus wissen wir auch noch zu wenig über die Mechanismen des gesellschaftlichen Zusammenhalts, und es gibt auch kein effektives Kontroll- und Frühwarnsystem (wie im Falle von Naturkatastrophen). Die wissenschaftliche und politische Forschung spielt hier eine wichtige Rolle, damit wir Bedrohungen und versteckte Prozesse identifizieren können.

Im Bereich Konfliktprävention und Konfliktmanagement ist es meines Erachtens am wichtigsten, dass die relevanten Stakeholder ihr Handeln auf- und miteinander abstimmen.

Cristina D´Alessandro

Was können ausländische Akteure tun, um die Ursachen von Konflikten besser zu erkennen und eine Konflikteskalation zu verhindern, sodass es erst gar nicht zu einem Eingreifen kommen musst?

Im Bereich Konfliktprävention und Konfliktmanagement ist es meines Erachtens am wichtigsten, dass die relevanten Stakeholder ihr Handeln auf- und miteinander abstimmen. Wenn die ausländischen Akteure von den kriegführenden Parteien als unabhängig angesehen werden und wenn sie in dem Verhandlungsprozess nicht Partei ergreifen, sind sie in einer guten Lage, um als traits d’union zwischen den lokalen Interessengruppen zu dienen und vor allem auch den Kontakt zur Zivilgesellschaft aufrechtzuerhalten. Darüber hinaus müssen sie ihr Handeln auf der Basis glaubhafter Einblicke und Informationen von lokalen Akteuren koordinieren. Konflikte drehen sich mehr oder weniger immer um begehrte Ressourcen – man nehme zum Beispiel Kenia, wo Landstreitigkeiten die Ursache für die Spannungen waren, die sich dann nach den Wahlen in den Unruhen von 2007/2008 entluden. Last but not least können ausländische Akteure und NGOs dazu beitragen, Ungerechtigkeiten anzuprangern und ihnen internationale Beachtung zu verschaffen, wie es zum Beispiel seit 2003 in Darfur geschieht.

Wie wichtig ist das Erwartungsmanagement im internationalen Krisenmanagement?

Erwartungen zu managen und sicherzustellen, dass sie realistisch sind, ist überaus wichtig, gerade weil sich Erwartungen auch schnell ändern können; das wissen wir von erfahrenen und guten Konfliktmediatoren. Es geht darum, die jeweiligen Erwartungshaltungen zu verstehen, indem man gut zuhört und die verschiedenen Perspektiven und Beweggründe der jeweiligen Akteure vor Ort berücksichtigt, und dann die Erwartungen der verschiedenen Stakeholder in Einklang zu bringen. Darüber hinaus kommt es vor allem auf Recht und Gerechtigkeit an: Konflikte brechen dann leicht aus, wenn einige Gruppen das Gefühl haben, dass ihnen ihre Grundrechte verwehrt oder diese von staatlicher Seite nicht geschützt werden.

Wenn diese Unzufriedenheit dann auf andere, tief verwurzelte Frustrationen trifft, kann es zu gewalttätigen Unruhen oder Kriegen kommen. Tunesien ist dafür ein gutes Beispiel: So komplex die Gründe für die Jasmin-Revolution auch waren, sie hängt auch mit der Unzufriedenheit der Arbeiter im Phosphatbecken von Gafsa im Süden des Landes zusammen. Sinkende Löhne, Massenentlassungen, Mauscheleien und korrupte Praktiken bei der Vergabe von Hunderten von Arbeitsplätzen sowie die allgemeine Krise der rohstoffreichen Region führten zu Protesten, die sich dann ab 2008 mehr und mehr ausweiteten.

Konflikte brechen dann leicht aus, wenn einige Gruppen das Gefühl haben, dass ihnen ihre Grundrechte verwehrt oder diese von staatlicher Seite nicht geschützt werden.

Cristina D´Alessandro

Wie würden Sie den zunehmend populären Begriff der „good enough governance“, der „ausreichend guten Governance“ definieren, und wo wurde sie schon erfolgreich angewandt?

„Good enough governance“ ist ein praxis-orientierter, operativer Ansatz, der für jede Art und jede Ebene von Governance hilfreich ist. In Entwicklungs-, und Post-Konflikt-Ländern, wo „good governance“ unmöglich ist, bedeutet „good enough governance” die Suche nach dem bestmöglichen Kompromiss in der jeweiligen Situation. Man stützt sich dabei auf eine Konfiguration von verschiedenen friedens- und staatsbildenden Initiativen und Ansätzen, die auf eine Verbesserung des Status Quo und auf das bestmögliche Ergebnis abzielen. „Good enough governance“ ist also kein theoretischer, sondern ein praktischer Ansatz, der besonders im politischen und staatlichen Sektor sinnvoll ist, aber auch im unternehmerischen Bereich angewandt werden kann.

In Afrika und anderen weniger entwickelten Regionen kommt er oft dort zum Einsatz, wo die Politik und andere Stakeholder mit Governance-Herausforderungen konfrontiert sind und sich alternative Governance-Mechanismen einfallen lassen müssen. Ein gutes Beispiel für „good enough governance“ ist die Stadtplanung in afrikanischen Großstädten, wo Bürgermeister und Stadtplaner so gut wie möglich mit Herausforderungen wie Armut, schlechte Infrastruktur, Wettbewerb um endliche Ressourcen, demografischer Druck, Naturgefahren, Unsicherheit etc. umgehen müssen.

So sind Motorradtaxis (z.B. die sogenannten „bend-skins“ in Kamerun oder die „Boda-bodas“ in Uganda) eine kreative Lösung, um auch Geringverdiener am Verkehr teilhaben zu lassen - vorausgesetzt, der Sektor ist reguliert. Ein weiteres Beispiel ist die Integration der urbanen Landwirtschaft in die Stadtplanung, wie es zum Beispiel in Dar-es-Salaam in Tansania der Fall ist.

Wer sollte die Intervention von zwischen- und nichtstaatlichen Akteuren, Unternehmen und multilateralen Organisationen im Falle begrenzter Staatlichkeit koordinieren?

Momentan sind die Vereinten Nationen nach wie vor der Akteur mit der größten Legitimation, vor allem dort, wo regionale Wirtschaftsgemeinschaften (Regional Economic Communities, RECs) und kontinentale Gremien weder über die Kapazitäten noch die finanziellen Ressourcen verfügen, um die Führung zu übernehmen. In Afrika sind die Afrikanische Union und die RECs verpflichtet, in Konfliktfällen einzugreifen, die eine massive Bedrohung für die unmittelbar betroffenen Menschen darstellen bzw. zu verhindern, dass es zu einer Ausweitung dieser Konflikte kommt. Dank ihres politischen Mandats, ihrer Ownership und ihres Wissens um die Wirklichkeit vor Ort sind sie in einer guten Lage, um zu intervenieren, einen Konflikt zu stoppen oder einen Bürgerkrieg einzudämmen.

Gibt es ein gutes Beispiel aus der jüngeren Geschichte Afrikas, wo in Fällen begrenzter Staatlichkeit die Zusammenarbeit mit resilienten Akteuren auf regionaler oder lokaler Ebene erfolgreich war?

Ja, dafür gibt es eine ganze Anzahl von Beispielen. Lassen Sie mich nur zwei nennen. Da ist zum einen die liberianische Bewegung „Women of Liberia Mass Action for Peace“, eine von Tausenden von Frauen initiierte Bewegung, die sich für die Fortsetzung der Friedensgespräche einsetzte, bis es dann 2003 tatsächlich gelang, eine Einigung zu erzielen und den Zweiten Liberianischen Bürgerkrieg nach vierzehn Jahren zu beenden. Das zweite Beispiel ist der Kampf, den das Ogoni-Volk und ihr Anführer Ken Saro-Wiwa in den 1990er Jahren gegen die ausländischen Ölfirmen und die nigerianische Regierung führten, um die internationale Gemeinschaft für die Umweltverschmutzung im Niger-Delta zu sensibilisieren und dafür zu sorgen, dass die lokalen Gemeinden sowohl gesellschaftlich als auch wirtschaftlich spürbar von der Ölgewinnung in der Region profitierten.

Dieser Kampf kam vielen afrikanischen Ländern zugute, in denen in jüngster Zeit Öl gefunden wurde. Sie haben von dem nigerianischen Beispiel gelernt, die Fehler beim Rohstoffmanagement nicht zu wiederholen. Auch Nigeria selbst hat davon profitiert: die Transparenz und Ownership des Sektors hat sich verbessert, sodass das Land in den letzten Jahren im Transparency International Index nach oben geklettert ist.

Nachhaltiger Frieden im Nahen Osten muss eine regional koordinierte Anstrengung sein, der alle beteiligten Parteien an einen Tisch bringt.

Cristina D´Alessandro

Ein weiterer gefährlicher Hotspot ist der Nahe und Mittlere Osten. Könnte der libanesische Ansatz, Widerstandskraft durch kulturelle und religiöse Vielfalt zu stärken, auch in Syrien und Libyen funktionieren?

Nachhaltiger Frieden im Nahen Osten muss eine regional koordinierte Anstrengung sein, der alle beteiligten Parteien an einen Tisch bringt. Ich befürchte, dass der libanesische Ansatz allein nicht ausreicht. Kulturelle und religiöse Verbindungen spielen zwar eine äußerst wichtige Rolle, aber es braucht noch mehr Schritte, um sicherzustellen, dass der Zugang zu den Ressourcen sowie die Rechte der verschiedenen ethnischen und religiösen Gruppierungen in der Verfassung verankert und durch diese gewahrt sind und um, basierend auf dem Begriff der citizenship, Inklusion und Gerechtigkeit in Post-Konflikt-Staaten zu gewährleisten.

Syrien und Libyen sind rohstoffreiche Länder, aber ihr Öl- und Gasreichtum kommt nicht in erster Linie der Bevölkerung zugute, von denen das Gros nach wir vor in fürchterlicher Armut lebt. Schlechte Governance und schlechtes Management im Minensektor, die Abhängigkeit der Wirtschaft von diesen Rohstoffen, und die fehlende Umverteilung der sozioökonomischen Gewinne sind die Schlüsselursachen für den Konflikt und die Spannungen zwischen den sozialen Gruppierungen auf allen Ebenen.

Sollten Geberorganisationen wie die Weltbank den zivilgesellschaftlichen und politischen Akteuren vor Ort ökonomische Anreize bieten, damit diese ihre Rivalitäten überwinden und sich gemeinsam für Governance engagieren?

Ich halte ökonomische Anreize für keine langfristige Lösung. Um eine gerechtere, nachhaltige Entwicklung auf breiter Ebene sicherzustellen, ist es auf lange Sicht definitiv effektiver, Institutionen beim Capacity-Building zu unterstützen. Ruanda ist ein großartiges Beispiel dafür. Dort ist es dank der Strategie der Regierung und der finanziellen Unterstützung von Gebern gelungen, schnell und effizient institutionelles Capacity-Building zu betreiben und dadurch innerhalb von ein paar Jahrzehnten für Wirtschaftswachstum, Frieden und Entwicklung zu sorgen.

Interview: Inna Rudolf